2021年11月27日，第十一屆中國縣域現代農業發展高層會議順利召開。會上，中國區域科學協會理事長、國家發改委國土地區經濟研究所原所長肖金成以“鄉村振興戰略背景下，城鄉融合發展與鄉村振興互促互進”為題作了主旨發言，本文根據發言內容整理而成。
一、對城鄉融合的認識
討論城鄉融合，首先應明確“城”的涵義是什么，“鄉”的涵義是什么。我認為，“城”指的是城市和城鎮，“鄉”指的是農村，這是兩種不同的人類居住生活的聚落形態。城市和城鎮是以主要從事二三產業為主的人口聚集區。農村是從事農業生產為主的勞動者也就是農民聚居的地方，農業必須依托耕地，農民種田不能離耕地太遠，所以，農民居住的村莊一般是分散的，規模也不可能很大。但城市和農村本就是連在一起的。農村除特殊情況外一般分布城市周邊，城市不能離開鄉村，鄉村也不能離開城市。農民生產糧食和其他農產品，除自己和家屬消費外，銷售到城市和城鎮，消費者主要在城市。城市和城鎮生產的工業品，農村居民也是消費者，城市和農村形成了比較穩定的交換關系。當然，隨著城市規模的不斷擴大和交通條件的根本轉變，城鄉交換關系的范圍已成倍的擴大了。我國現在城鎮化水平已超過60%，意味著有9億人左右居住在城市和城鎮，只有5億人左右居住在農村。1979年，全國10億人，居住在城市和城鎮的人口只有2億人左右，居住在農村的人口八億左右?？紤]問題也要考慮這些變化，城鄉關系已發生了根本的變化。討論城鄉融合，必須立足于這一基本情況，不能還拿40年前的思維分析當前的問題。
二、城鄉融合首先需要制度的一體化
從區域的角度來說，城市和農村是連在一起的，不可能相互脫離。但是為什么提出城鄉融合，促進城鄉融合，城鄉融合到底是什么含義？從城鄉二元結構說起，二元結構不是指作為第一產業的農業和作為第二產業的工業有不同的分工，農業是依托土地生產農產品，工業是在工廠里生產工業品，這是產業分工。我們現在所說的二元結構是指制度上的二元結構。
1.城鄉二元結構
戶籍二元結構。我國的戶籍制度分為城市戶籍和農村戶籍。從改革開放開始，學者們就呼吁廢除城鄉戶籍二元結構，直到現在也沒有廢除?，F在有將近3億的農民工，他們進城務工經商，很多人已經在城市工作幾十年了，但是農民工的身份和稱呼并沒有改變，只是因為他們是農村戶籍，農民工的身份也就無法改變。不僅只是稱呼與城市居民不同，農民在城市也沒有享受到和城市居民同樣的待遇，比如說勞動報酬、社會保障、政治權利等。如農民工的子女上學問題在80年代的時候城市是不管的，所以農民工自己建立農民工子弟小學?，F在雖有所改變，但一些城市仍設置了一些門檻。一些地方為了人為提高城鎮化率，采取一些手段讓農民轉為城市戶口，而不是取消二元戶籍，也有一些地方如上海和深圳已宣布取消二元戶籍。
土地二元結構。農村戶口當然也有優越性，就是擁有農村戶籍的人可以擁有宅基地，而城市居民則不能擁有宅基地。憲法規定，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。農村土地要變成城市土地需要履行很多程序，農村土地現在實行承包制，農民有承包權。城市土地所有權歸國家，使用權歸機構和單位，城市土地的使用權是可以通過市場進行轉讓，轉讓價格是市場化的。農村集體土地轉為國有土地按照一定的標準給予補償，而不是按照市場價格轉讓，中間差價成為政府收入，由此出現了土地財政，農民的土地轉眼間就變成了政府的錢袋子，農民的利益是不是受到損害是顯而易見的。當然，土地的價格不都是一樣的，按照馬克思的理論，土地價格是由極差地租和絕對地租決定的，靠近城市的土地價格很高，而遠離城市的地區土地價格就很低。土地二元結構帶來了很多難以解決的問題。
社會保障二元結構?，F在是城市的社會保障水平遠遠高于農村，未來很可能農村高于城市。不是水平高低，問題是都是中華人民共和國的居民，社會保障制度為什么不同。社會保障制度包括醫療保障、養老保障、最低生活保障等，不管在城市居住還是在農村居住，都應該享受同等水平的社會保障，農民的保障和城市居民的保障應是一樣的。
規劃的二元結構。我國的城市按照法律必須編制規劃并得到批準，必須按規劃進行建設，而多數農村未納入規劃。農村規劃相較于城市規劃和城鎮規劃來說，目前基本上沒有廣泛推開。因為農村規劃也需要付費，規劃單位收取的規劃費也不會很低?，F在的情況是，規劃機構的規劃任務都很重，再給農村規劃就很難做到。農村的規劃標準也沒有確定。農村沒有規劃，所以農民根據自己的需要在自己的宅基地上建房子，房子的樣式和高度由自己決定，既不違法，也不違規。很多地方政府到農村拆“違建”，是政府在違法。實際上，現在很多城中村因為沒有規劃，農民就在自己的宅基地任意建房子，甚至在宅基地上建高樓，最典型的就是深圳“城中村”的握手樓，數量很多?，F在所說的拆“違建”，規范說法是拆除違規建筑，違規建筑就是沒有按規劃進行建設，你沒有規劃違的是什么規。你的規劃編出來之前人家的房子就在那里，要拆遷就要合理補償，并需要居民同意。引出的問題就是做規劃的時候為什么不做城鄉一體化規劃？把城市和鄉村進行統一規劃。
交通的二元結構。交通也沒有一體化。城市道路由交通部門來修，而農村道路要農民集資來修?，F在的情況有所改變，農村修路政府給予補貼，并非由交通部門根據規劃去修建。
2.城鄉一體化
總的來說，我國城鄉二元結構是非常明顯的，對城鄉二元結構問題和城鄉差距問題，黨中央、國務院十分重視，“五個統籌”中有“城鄉統籌”，后來又明確提出城鄉一體化，現在提出城鄉融合。我認為這三者是遞進的關系。城鄉統籌的主體是政府，將實行不同制度、不同形態的城市和農村放到一起考慮，解決城鄉分割和城鄉差距的問題。城鄉一體化是認識到城鄉分割是造成城鄉差距的原因所在，試圖逐步解決并開啟解決城鄉分割的嘗試。而城鄉融合提出了解決三農問題和城鄉差距的目標，通過城鄉融合實現鄉村振興。城鄉融合既是手段，也是目標。
很多問題都出在二元結構上，所以提出城鄉一體化。包括戶籍制度一體化，土地制度一體化，社會保障制度一體化，交通一體化，規劃一體化，市場一體化。這6個一體化都包含了城鄉融合的意思，不能把城市和農村截然分開。一體化是一個過程，其結果就是城鄉融合，因此，城鄉融合是最高境界。
二元結構是歷史形成的，積累了很多問題，現在改起來也是比較難的。如社會保障一體化，能不能把城市社會保障和農村社會保障拉平，從理論上看完全沒有問題，城市戶籍的人和農村戶籍的人都享受全國一致的社會保障，這個觀點提出很久了，但現實是需要巨額財政資金，政府有沒有足夠的錢，一定要從現實出發去提出解決問題的方案。社會保障一體化就是一個過程，朝著城鄉融合的目標邁進，并不斷加快。城鄉融合首先是制度上的一體化，需要思考還有哪些問題可以做，在可能的情況下能夠去做那些事情，不斷有所改善，有所進步。
比如上海和深圳已經率先推出了戶籍制度一體化，深圳和上海已經不再區分城市戶籍和農村戶籍了，所以戶籍一體化應該是一個方向，而且實施起來也不是很困難。過去農民非常希望改成城市戶口，但是制度上不允許，轉戶是需要條件的，只有上大學、工廠招工、參軍提干，才能遷移戶口，符合條件的人極少?，F在大中城市都放開了，只要你愿意，就可以轉成城市戶口，但是很多農民不希望改成城市戶口。為什么呢，因為擁有農村戶籍可以保留承包地、宅基地、還有各種補貼等權益。盡管我們的政策表明，農民轉為城市戶籍政策以后，各種權益不受影響，他們就是不相信。相反，有的人有城市戶口，想轉為農村戶口卻不可以。這是因為有的城市人想到郊區搞一個農村戶口，這樣就可以分到一塊宅基地，在宅基地上建房與自己買別墅相比，價格要差很多，所以現在不允許城市戶口轉為農村戶口。所以很多人質疑，“為什么農民進城落戶可以，城市人下鄉落戶不行”，原因是土地和戶籍存在二元結構，存在很大的利益差。取消了城鄉二元戶籍，很多問題就有了解決辦法。
十八大報告提出農業轉移人口市民化，農業轉移人口就是農民工，也就是從農業領域轉移出來的勞動者。農民工之所以要市民化，是因為農民工已經在城市工作生活了很多年，子女能不能夠入學，能不能和城市居民獲取一樣的報酬，能不能享受和本市居民平等的社會保障和公共服務，我認為農民工和城市居民的福利待遇、社會保障應該是一樣的。城市也有條件解決這些問題，農民到城市工作為城市做了很大貢獻，每天上班，每天消費，依法納稅，帶來了城市的繁榮，城市就應該為農民工提供和本市有戶籍的居民提供相同的公共服務。農民工市民化和農民市民化的概念是完全不同的。農民為什么要市民化，市民和農民相比有什么優越性，農民有宅基地，有承包地，有集體經濟權益，市民化意味著這些權利要喪失，因為市民沒有這些權益。城鄉一體化不是城鄉一樣化，有人認為城鄉一體化就是把農村變成城市，住火柴盒式樓房，種花種樹種草，道路橫平豎直，不讓農民養豬養羊養雞。農村人問，城市人可以在家里養狗，為什么不讓我在家里養雞？城市人住樓房，不是說不愿意住平房，而是地價很高，只好提高容積率，以降低居住成本。農村風貌具有民族特色，承載了歷史記憶，是新進入城市的人魂牽夢繞的地方，應該加強保護，不能大拆大建，大拆大建是十分愚蠢的行為。
三、鄉村振興和城鄉融合的關系
目前我國城鄉差距還很大，搞城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合的主要目標還是要縮小城鄉差距。這個城鄉差距首先體現在公共服務的差距，實際上體現在這幾個方面，一是教育；二是醫療；三是社會保障，尤其是低保，城鄉低保的水平應該一致起來。
鄉村振興戰略可以簡單概括為9個字，這9個字雖然簡單但內涵豐富，這9個字就是“農業強，農民富，農村美”，做到這9個字，就實現了鄉村振興。農業強，是指農業實現了現代化，生產出優質安全足夠的農產品，并使農產品的價值成倍地提高。農民富指讓農民富裕起來，是從事農業的農民富起來，不是挖礦、搞房地產、搞工業富起來。農民富了，對環境改善就有了追求，有錢去改善環境，農村美并不難。實際上我覺得農業強是基礎和前提，農業不強農民便很難富起來。
農業的純收益不高，農業的技術含量不高，農產品市場價值不高。滿足不了城市對農產品的需求，城市人不愿意出高價購買，農產品價值不能體現，農民就富不起來。所以農業一定要強起來，工業反哺農業，城市帶動農村。但是工業反哺農業的管道還不通，城市帶動農村的紐帶還不多。要把管道建起來，把紐帶拉起來，還需要持續進行探索。
推動工業反哺農業，城市帶動農村，要解決很多問題。一是支持城市資本下鄉投資農業，發展現代農業。二是支持農業合作社發展，解決耕地碎片化，促進土地規?；?。三是支持建立田園綜合體等模式，通過一、二、三產業融合發展，提高農業的附加值。四是吸引人才從事現代農業，戶籍制度解決了，二元結構解決了，人才才會到農村去創業?；氐睫r村，再也回不到城市，他就不會到農村去，到農村發揮不了作用或收入很低，也不會到農村去。五是建設特色小鎮。依托特色產業和農村原有基礎，吸引實力強的企業，合作規劃、建設、運營，既能改善當地農民及其他就業者的居住條件，也能夠吸引城市退休職工養老、休閑等，實現更高層次的城鄉融合。
